Causas y consecuencias de la corrupción:
una perspectiva económica


Julio H. Gamero R.
jgamero@desco.org.pe
Presidente de DESCO
Centro de Estudio y Promoción del Desarrollo

Perú


1. Definiciones


Una definición general de la corrupción es la utilización o abuso de un cargo público en beneficio propio (Tanzi, 1998, Kauffman, 1997). Por lo común en estas definiciones aparece la motivación de los beneficios privados como elemento desencadenante de los actos de corrupción.

Es así que Bayley (1966) en un estudio de Soto (2,000) señala que la corrupción @ soborno, es una definición general que comprende el mal uso de la autoridad derivado de consideraciones de beneficio personal que no necesariamente se traduce en ganancias monetarias. Werlin (1973), en ese mismo estudio, define la corrupción más concretamente como el desvío de fondos públicos hacia propósitos privados.

Por su parte, Van Klaveren (1990) define la corrupción como la utilización de cargos públicos como una plataforma para obtener ingresos ilegales. El ingreso del servidor público corrupto depende, en este caso, de las condiciones del mercado y sus habilidades para extraer la mayor cantidad de recursos de la demanda del público. En este caso, el servidor público opera como un monopolista que maximiza su renta. Friedrich (1990) pone el énfasis en que esas actividades del servidor público en beneficio personal se traducen en una reducción del bienestar social o que dañan el interés público.

En el ya nombrado estudio de Soto (2,000) se hace referencia que algunos autores separan la corrupción en dos categorías (Maegher, 1996). Primero, existen aquellas instituciones que por efectos de la corrupción funcionan de manera ineficiente, pero en las cuales los actos de corrupción son esporádicos, aislados, o de impacto restringido. Segundo, existen instituciones que se vuelven inoperantes cuando la corrupción es la norma de comportamiento dominante de sus miembros y el principal objetivo de éstos es la obtención de rentas.

Mientras tanto hay otros autores que hacen la distinción entre aquellos actos de corrupción que se cometen "de acuerdo con las reglas" de aquellos que se desarrollan "en contra de las reglas" (Transparencia Internacional, 1996). En el primer caso, un funcionario está recibiendo un beneficio de parte de un particular por llevar a cabo algo que debe hacer, según lo dispone la ley. En el segundo caso, se cometen actos de corrupción para obtener servicios que el funcionario tiene prohibido proporcionar.


2. Marco conceptual


Desde la Economía, el marco conceptual que está detrás de las diferentes aproximaciones al tema de la corrupción ha oscilado entre el enfoque de la búsqueda de rentas, con énfasis en los estudios de carácter macro económico: causas y consecuencias de la corrupción sobre la economía y el enfoque institucional concentrado en el modelo del principal y el agente, con un marcado sesgo a estudios de carácter organizacional y de micro economía: racionalidades de los servidores públicos, básicamente. Ambos, aparecen como complementarios e incluso, suele presentarse una mixtura de ambos a nivel micro económico (el servidor público como un monopolista que maximiza su renta).


2.1. Enfoque de búsqueda de rentas (rent seeking)


Este enfoque, que aparece como el de mayor historial, tiene como contribuciones pioneras los trabajos de Bhagwati (1982), Krueger (1974), Rose - Ackerman (1978), Tullock ( 1967), entre otros. En general, se señala que puesto que el verdadero origen del comportamiento de captación de rentas es la disponibilidad de ellas, la corrupción ocurre cuando las restricciones y la intervención del Estado se traducen en la existencia de tales beneficios anormales.

La literatura inicial de la búsqueda de rentas (rent seeking), enfatiza en las restricciones al comercio internacional: licencias de importación, controles administrativos a las importaciones, aranceles elevados, etc., como el primer ejemplo de fuentes de renta inducidas por el gobierno (Krueger, 1974). En un sentido opuesto, pero que reafirma la afirmación anterior, otros autores (Ades y Di Tella, 1994)encuentran que las economías abiertas, medidas por la suma de importaciones y exportaciones como parte del PBI, se encuentran significativamente asociadas con índices de menor corrupción. Igualmente señalan que los subsidios gubernamentales pueden ser una fuente de rentas, llegando a encontrar una correlación entre los índices de corrupción con la presencia de subsidios a la manufactura (como propoción del PBI).

En forma similar, la existencia de múltiples tasas de cambio y cuotas de asignación de moneda extranjera conducen a la generación de rentas.

Los controles de precios aparecen como otra fuente de rentas en la medida que hay una autoridad pública con capacidad discrecional para aprobar o desaprobar expedientes de autorización para reajuste en los precios. Según el Banco Mundial (1983) los empresarios pueden verse incentivados a sobornar a los funcionarios del gobierno, por ejemplo, para mantener su abastecimiento de insumos a precios por debajo de su valores de mercado mientras que pugnan porque se les apruebe su expediente para elevar el precio de sus productos finales.

Algunas rentas pueden surgir en ausencia de intervención estatal; tal es el caso de los recursos naturales, que es un ejemplo natural de fuente de rentas desde el momento en que tales recursos pueden venderse a un precio que de lejos excede su costo de explotación. Sachs y Warner (1995) argumentan que las economías ricas en recursos naturales son más propensas que aquellas que no lo son a caer en un comportamiento de búsqueda de rentas y, consecuente, de fuente de corrupción.

La existencia de sueldos bajos entre los servidores públicos en comparación con los del sector privado son una fuente potencial de un determinado nivel de corrupción (de baja intensidad). Si dichos servidores tienen sueldos bajos pero tienen el monopolio de determinadas funciones, utilizan dicho monopolio para elevar sus ingresos totales a través de ingresos complementarios no legales. Alrededor de dicha discusión se encuentra el tema de los salarios de eficiencia, como política de fijación de salarios por encima de su equivalente en el mercado para así hacer más visible el castigo -la pérdida de dicho salario- si se produce el despido por incurrir en prácticas no legales (Kraay and Van Rijckeghem, 1995; Haque and Sahay, 1996).

Está también el tema de los factores sociológicos: diversidad de etnias en las cuales una de ellas tiende a incurrir en prácticas de corrupción al ser la predominante en determinadas esferas de la administración pública (Triesman, 1995).


2.2. Enfoque institucional (principal - agente)


El enfoque institucional permite identificar aquellos factores que incentivan la aparición de actos corruptos en las organizaciones. Desde esta perspectiva, las instituciones determinan las reglas de juego de la interacción humana. El análisis institucional de la corrupción revela que si no existen mecanismos que generen los incentivos adecuados, será más difícil evitar la corrupción.

Una de las restricciones más importantes que confrontan los agentes es el conjunto de reglas que regulan su comportamiento. Las decisiones de los agentes también se ven afectadas por la información, sus capacidades y los recursos de los que disponen. Esta situación puede ser analizada en el marco de llamado problema del "principal- agente"1.

Estas relaciones se estudian utilizando las premisas de la teorías económicas de la relación agente - principal y del crimen (Becker, 1968, y Becker y Stigler, 1974). La corrupción puede ser interpretada como una desviación de las acciones de los agentes de los intereses del principal (Bardhan, 1997). Más aún, puede visualizarse como una cadena de relaciones entre agentes que pueden cometer actos corruptos, y principales que pueden detectar y castigar estos actos. Marjit y Shi (1998) introducen la posibilidad de que también los principales sean corruptos. En ese caso es posible la negociación y la colusión entre agentes y principales para cometer los actos ilegales. Se parte de la idea que los gobernantes son agentes de los ciudadanos, electos para representar sus intereses a través de la formulación y ejecución de políticas públicas.

Cuando el diseño institucional no genera un conjunto de reglas o incentivos que alineen los intereses del principal con los del agente, estos últimos (los servidores públicos), actuando racionalmente en su propio beneficio no necesariamente realizarán el nivel de esfuerzo comprometido con el principal, no actuando en maximizar el beneficio de los ciudadanos sino el suyo propio.

El enfoque institucional resulta muy claro. Aquella corrupción que socava las reglas de juego, el marco institucional, termina por devastar el desarrollo político y económico. Es la que se denomina corrupción sistémica. Así hay quienes distinguen entre la corrupción sistémica y la corrupción conductual (Joan Prats, Barcelona Governance Project). La primera -la sistémica- se refiere a fallas del sistema que predisponen a la corrupción y la segunda a la conducta oportunista de individuos aislados. Si el problema de la corrupción que enfrenta una sociedad es el de casos aislados, una estrategia punitiva desde la vía judicial tiene viabilidad. Pero si la corrupción es sistémica, porque las reglas de juego económicas y políticas facilitan el desarrollo de la corrupción, la vía judicial es inefectiva, pues aún cuando se procese y condene al corrupto, el sistema hará que se reproduzca el problema.

Klitgaard (1990a) proporciona una aproximación bastante operativa para analizar la corrupción sistémica y plantear recomendaciones sobre como controlarla. Su aproximación queda descrita por la siguiente relación:

Esta relación señala que habrá mayor probabilidad de que se generen problemas de corrupción, si la actividad en cuestión tiene carácter de monopolio, si el funcionario tiene mayor discrecionalidad y si su función se ejerce con poca transparencia. Las implicancias del análisis son claras: intentar reducir las situaciones de monopolio, ajustar la discrecionalidad del funcionario a lo que sea realmente necesario y aumentar la transparencia2.

Existen otros factores que son también importantes para explicar la corrupción sistémica: la impunidad (la no sanción) y los bajos sueldos de los servidores públicos (Rose Ackerman, 1986; Klitgaard, 1990b; Gray, 1979). La persistencia de ellos genera una base propicia para la corrupción. Mientras el riesgo de ser procesado y sentenciado por corrupción sea bajo y el posible beneficio a obtener sea alto, la tentación de corromperse estará siempre presente.

Una manera ordenada de analizar el tema es a partir de la siguiente ecuación de Incentivos Compatibles (Alcazar y Andrade, 1999), definida del modo siguiente:

Así, si w < I, (el ingreso legal del agente es menor que el ingreso total esperado si se incurre en corrupción), el agente tendrá un incentivo para cometer actos corruptos. Dentro de la definición de I, se incluyen la probabilidad de que el acto corrupto sea detectado q, y el castigo una vez que este acto corrupto es detectado F.

q y F representan la efectividad de los mecanismos de control y sanción en el entorno en el que el servidor público realiza sus labores. Con un q o un F bajo, I aumenta, y con ello la probabilidad de que sea mayor que w, por lo que dicho servidor tendrá más incentivos para incurrir en actos corruptos. Al contrario, con un q y F altos, el I será menor, con lo que se reduce el incentivo a cometer actos corruptos. Esto está condicionado al nivel de w. Con un w bajo, aumenta la probabilidad de que w < I, y con ello el incentivo a cometer actos corruptos.

Para disminuir la corrupción, buscando la convergencia de objetivos entre el principal (los ciudadanos) y el agente (el servidor público) el modelo en cuestión sugiere las siguientes respuestas (incentivos y sanciones): salarios por encima de su costo de oportunidad (salarios de eficiencia), alta probabilidad de ser detectado el acto de corrupción y sanciones drásticas para el corrupto.


3. Metodologías de medición internacional


3.1. El Indice de percepción de la corrupción


Este índice es publicado por Transparencia Internacional, resultando el pionero en mediciones de esta naturaleza y cuyo objetivo es llamar la atención sobre el tema de la corrupción y que se adopten medidas para enfrentarla (Transparency International, 1999). El Indice de percepción de la corrupción (IPdC) es una "encuesta de encuestas3" que tiene como fundamento encuestas efectuadas con empresarios, analistas de riesgo y público en general. Este índice tiene una escala que va del 0 (sumamente corrupto) al 10 (sumamente limpio).

Cuadro Nº 1
Indice De Percepcion De La Corrupcion En El Continente Americano

Rango del país en el año 2,000

País

Puntuación del Indice de Percepción de la Corrupción

2000

1999

1998

5

Canadá

9.2

9.2

9.2

14

EE.UU.

7.8

7.5

7.5

18

Chile

7.4

6.9

6.8

30

Costa Rica

5.4

5.1

5.6

41

Perú

4.4

4.5

4.5

43

El Salvador

4.1

3.9

3.6

49

Brasil

3.9

4.1

4.0

52

Argentina

3.5

3.0

3.0

59

México

3.3

3.4

3.3

60

Colombia

3.2

2.9

2.2

71

Bolivia

2.7

2.5

2.8

71

Venezuela

2.7

2.6

2.3

74

Ecuador

2.6

2.4

2.3


3.2. El Indice de Opacidad


Este es un nuevo índice de percepción de la corrupción pero, pero a diferencia del IPdC de Transparencia Internacional, muestra el impacto económico de dicho índice en dos variables: impuestos y prima de riesgo - país4 (Price Waterhouse Coopers, 2001). El O-factor es el puntaje de un país, basado en las respuestas de las encuestas o estudios. Los números altos indican un grado alto de opacidad (ausencia de transparencia) y los números bajos indican un grado bajo de opacidad. En términos económicos dicho índice visibiliza costos asociados a impuestos ocultos y a la prima de riesgo país.

El Cuadro Nº 2 muestra el ordenamiento de los países de acuerdo con el Indice de Opacidad. Dicho cuadro cuenta con dos columnas: en la primera de ellas se refleja el impuesto suplementario derivado de la posición relativa de los países. En la segunda columna se tiene la asignación establecida como prima de riesgo - país. Singapur se usa como referencia para estos cálculos.

Cuadro Nº 2
Los efectos de la opacidad en el costo de capital de los países

País

Factor-O

Equivalente Fiscal
(%)

Prima de Riesgo de Opacidad
(Puntos Base)

Argentina

61

25

639

Brasil

61

25

645

Chile

36

5

3

China

87

46

1,316

Colombia

60

25

632

R. Checa

71

33

899

Ecuador

68

31

826

Egipto

58

23

572

Grecia

57

22

557

Guatemala

65

28

749

Hong Kong

45

12

233

Hungría

50

17

370

India

64

28

719

Indonesia

75

37

1,010

Israel

53

19

438

Italia

48

15

312

Japón

60

25

629

Kenya

69

32

848

Lituania

58

23

584

México

48

15

308

Pakistán

62

26

674

Perú

58

23

563

Polonia

64

28

724

Rumania

71

34

915

Rusia

84

43

1,225

Singapur

29

0

0

Sudáfrica

60

24

612

Corea del Sur

73

35

967

Taiwán

61

25

640

Tailandia

67

30

801

Turquía

74

36

982

Reino Unido

38

7

63

Uruguay

53

19

452

USA

36

5

0

Venezuela

63

27

712


4. Consecuencias económicas de la corrupción


En relación con las secuelas económicas de la corrupción hay diversidad de énfasis. Hay algunos que se concentran en los impactos macro económicos de dicha actividad ilícita, distinguiéndose quienes encuentran efectos adversos como, también, quienes argumentan que puede tener efectos positivos sobre el funcionamiento de la economía.


4.1. Impacto adverso de la corrupción


Según la teoría económica, habría que suponer que la corrupción reduce el crecimiento económico al disminuir los incentivos para invertir. Entre otros impactos, la corrupción actúa como un impuesto dada la necesidad de mantener el soborno en secreto y la incertidumbre en cuanto a si los sobornados cumplirán su parte del trato. La corrupción reduce el crecimiento al bajar la calidad de la infraestructura y los servicios públicos, al ser la causa de que las personas de talento se dediquen a buscar rentas más que a participar en actividades productivas y porque, al comportarse el servdor público como un monopolista que maximiza su renta, se producen decisiones que distorsionan la composición del gasto público.

4.1.1. Impacto sobre la inversión y el crecimiento económico

Los datos empíricos basados en comparaciones entre países indican que la corrupción tiene efectos amplios y adversos en la inversión privada y el crecimiento económico (Mauro, 1995). Un país que mejora su posición en el índice de corrupción de 6 a 8, sobre la base de 0 a 10, experimentará un incremento de 4 puntos porcentuales de su tasa de inversión y de 0,5 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento anual del PIB per cápita. La corrupción reduce el crecimiento económico a través de la disminución de la inversión privada.

Ya se dijo que la corrupción reduce el crecimiento económico a través de reducir los incentivos a la inversión. Este mecanismo opera en varias formas (Soto, 2000):

Wei (1999), por otro lado, encuentra evidencia que la corrupción reduce la inversión extranjera directa, actuando como un impuesto equivalente de hasta 20% sobre el retorno de un proyecto5.

4.1.2. Impacto sobre la eficiencia económica

El soborno aumenta los costos de transacción y la incertidumbre en una economía (Soto, 2000). Desvía el talento hacia actividades de captación de rentas y distorsiona las prioridades sectoriales y las elecciones tecnológicas6. Los datos disponibles refutan el argumento del soborno como acelerador al demostrar una relación positiva entre el alcance del soborno y el tiempo que pasan los directivos de empresas negociando con los funcionarios públicos involucrados (Kaufmann y We1, 1999).

La corrupción distorsiona los incentivos en los cuales opera la empresa privada reduciendo la eficiencia económica. Cuando se percibe la posibilidad de corromper a un funcionario público, hay un desvío de recursos desde actividades netamente productivas hacia aquellas denominadas de búsqueda de renta, que no aumentan el bienestar de la sociedad. Los negocios más productivos no dependerían de la competitividad de las empresas sino de su capacidad de influir en los responsables de tomar las decisiones sobre la regulación o el destino de los fondos públicos.

4.1.3. Impacto como impuesto oculto

Resulta usual encontrar análisis económicos que igualan la corrupción a un impuesto (Soto, 2000):

La medición y noción de impuesto oculto -como impuesto marginal a las ganancias corporativas- presente en la presentación del Indice de Opacidad (Price Waterhouse Coopers, 2001) se encuentra en esta línea de pensamiento.

4.1.4. Impacto en la asignación del gasto público

De otro lado se ha apreciado que genera una distorsión del gasto público. Los gobiernos corruptos gastan menos en educación y quizás en salud, y tal vez más en obras de infraestructura. Por regla general si un país mejora su posición de 6 a 8 en el índice de corrupción, aumentará sus gastos en educación de 0,5 % del PIB, lo que constituye un efecto considerable, sobre todo por el impacto que tiene en la formación del capital humano y los efectos de esa mayor inversión sobre la productividad y competitividad de la economía en su conjunto.

La corrupción suele llevar a distorsiones en la asignación del gasto público por varias vías. Una de ellas debido a la aprobación de proyectos públicos basados en la capacidad que tiene el funcionario corrupto de extraer beneficios del mismo y no a su necesidad social7.

Mientras mayor sea la probabilidad de recibir sobornos es posible que se realice un mayor número de proyectos de inversión pública que lo razonable, que éstos sean más grandes que el óptimo -pues ello maximiza la probabilidad de obtener pagos ilegales en la forma de incentivos, sobrefacturación, uso de materiales de mala calidad, etc.- y que los proyectos se retrasen como resultado de funcionarios públicos que aumentan la tramitación de los mismos para incentivar dichos pagos. Adicionalmente, los gobiernos deben gastar mayores sumas para detectar e inhibir la corrupción.

En general, se pueden resumir las siguientes consecuencias de la corrupción, en tanto impactos económicos adversos:


4.2. Impacto positivo de la corrupción.


Desde el otro campo, la corrupción permitiría "aceitar" el funcionamiento de la economía cuando el exceso de regulación sofoca el accionar de la empresa privada o cuando las normas han sido mal diseñadas (Liu, 1985). La corrupción aparecería como una manera de esquivar los costos de los errores cometidos por el Estado regulador. Bajo estas condiciones, la corrupción es positiva en la medida que permite que los mercados asignen de mejor modo los recursos (Leff, 1964; Huntington, 1968).

Liu (1985) fundamenta esta postura con el siguiente argumento. Hace un paralelo con una situación de colas de espera: del mismo modo que un individuo con alto costo del tiempo está dispuesto a pagar por evitarse la cola de espera, las empresas más eficientes son las que tienen el mayor incentivo a incurrir en actos de corrupción para evitarse los costos impuestos por una regulación en un mercado.

Dicho argumento intenta asociar a la corrupción el elemento de negociación a la Coase que permite asignar eficientemente los recursos en un mercado. No obstante, se olvida en primer lugar que frecuentemente las distorsiones son impuestas para conseguir rentas en la forma de corrupción y no son exógenas y, en segundo lugar, que como mecanismo de asignación de recursos las colas de espera y la corrupción no son necesariamente los más eficientes en un contexto dinámico. Por ejemplo, la presunta ventaja depende de si los agentes envueltos en la corrupción son suficientemente "honestos" para no defraudar a su contraparte una vez hecho el pago. No obstante, como los "contratos" de corrupción no pueden ser llevados a una corte de justicia si no son cumplidos, existen asimetrías e ineficiencias que hacen que los pagos de sobornos no puedan ser considerados como un pago eficiente a la Coase (Shleifer y Vishny, 1993).

Osterfeld (1992) extiende el argumento anterior señalando que en una economía demasiado regulada la corrupción toma dos formas. Corrupción expansiva (que incluye actividades para aumentar la flexibilidad y competitividad de la economía) y corrupción restrictiva (que limita las oportunidades de intercambio y beneficio social). Mientras la segunda es directamente causa de ineficiencias y distorsiones en la economía que reducen el bienestar, la primera sería positiva al "engrasar las ruedas" de la economía8.

Se soslaya, sin embargo, que posiblemente las firmas que más interesadas están en pagar un soborno son aquellas que más se benefician de la corrupción y de la búsqueda de rentas y no las más eficientes desde un punto de vista productivo (Goodman, 1990). En este contexto, mediante la corrupción los empresarios privados son capaces de capturar y mantener posiciones de privilegios -frecuentemente monopólicas- en la economía. Al mismo tiempo, los políticos corruptos se sirven de los recursos que colectan de la corrupción para continuar monopolizando la generación de regulaciones9 (Mbaku, 1996).


4.3. Fenómeno natural.


Algunos autores señalan que la corrupción resulta de modo natural del proceso de desarrollo político y económico del país. Cuando las economías comienzan a enriquecerse, aparecen primeramente las rentas que justifican la corrupción y, posteriormente, cuando el costo alternativo es muy alto se desarrollan las instituciones que previenen y sancionan la corrupción (Bayley, 1966).


5. Efectos de la corrupción para el país


El costo económico de la corrupción para el país se presentará utilizando dos perspectivas de análisis. La primera de ellas se nutre de la metodología del índice de percepción de la corrupción y de los resultados del modelo econométrico de Mauro (1995). En este caso el estimado es un costo de oportunidad para el país por no mejorar en el ranking internacional de la percepción de la corrupción y que podría aproximarse al costo de la corrupción regular, inercial, institucional.

La segunda perspectiva parte de un estimado de los costos de la corrupción sistémica, cuyo monto se obtuvo a partir de información de los medios de comunicación escritos. En ausencia del desvío o captura de estos recursos hacia la corrupción, se asume que estos se canalizarían a la inversión pública o privada con un subsecuente impacto sobre el nivel de actividad, empleo y pobreza.


5.1. El costo de oportunidad de la no mejora en el indice la percepción de la corrupción o el costo de la corrupcion inercial


Asumiendo los resultados de las regresiones que sustentan los resultados hallados por Mauro (1995), un aumento en el IPdC de 2 puntos (lo que equivale a colocarnos a niveles de Chile) supondría un aumento del PBI per cápita en 0.5% como promedio anual, resultado atribuible a un incremento de la inversión en cerca de 4 puntos y a una mejora en la eficiencia económica como secuela de un aminoramiento del conjunto de efectos adversos de la corrupción. Si se mejora un punto en el IPdC (situándonos a nivel de Costa Rica), se esperaría una mejora en el PBI per cápita del 0.25% como promedio anual debido a un aumento de 2 puntos en la tasa de inversión.

En comparación con los países nórdicos que encabezan el ranking de este índice, y que se encuentran con un puntaje cercano a 10, nuestro país tiene una distancia de 6 puntos. Análogamente al razonamiento anterior puede suponerse que acabar con la corrupción tendría un beneficio económico para el país equivalente a 1.5% de aumento en el PBI per cápita anual. Desde otro lado del problema, la cifra resultante puede asumirse como un estimado del costo económico de la corrupción regular o institucional, es decir aquella que se reproduce inercialmente.

Con estos últimos parámetros, se procedió a estimar el impacto económico de la existencia de esta corrupción institucional, de índole inercial. Una mejora en 6 puntos del IpdC -tomando como referencia el PBI per cápita en dólares nominales de 1999 (INEI, 2000) ascendente a US$ 2,065 anuales y considerando una población de 25 millones de habitantes- generaría un aumento anual en el PBI de US$ 697 millones. Esta cifra, a partir de esta metodología, podría ser un estimado de lo que cuesta al país la persistencia de esta corrupción regular, institucional.

De igual modo, de acuerdo con el Indice de Opacidad10 alcanzado por el país (ver el Cuadro Nº 2), se estima que por dicha situación habría un impuesto oculto equivalente a una tasa marginal del 23% sobre el nivel actual de la tasa del impuesto a la renta. Igualmente, en el caso que emitiéramos papeles de deuda soberana para captar fondos del mercado internacional, tendríamos que ofrecer un premio de 5 puntos sobre las tasas prevalecientes en el mercado para papeles equivalentes de Singapur o de Estados Unidos. La percepción de opacidad sobre las reglas de juego de nuestro país nos conduce a un encarecimiento de las fuentes de crédito y desincentiva la atracción de inversión extranjera directa. Para hacerlo, el país se ve en la necesidad de ofrecer sustanciales ventajas tributarias tales que compensen el impuesto marginal derivado de la ausencia de transparencia en nuestra economía.

Cuadro Nº 3
Costo de oportunidad de la corrupción

Costo de oportunidad de la corrupción para el país

Aumento en el ratio Inversión/ PBI

Aumento % en el PBI per cápita anual

Si se suprime la corrupción institucional (se obtiene un puntaje de 10)

De 22.6 % a 34.6%

1.5%

(US$ 697 millones)

Si mejora 2 puntos en el Indice de percepción de la corrupción

De 22.6 % a 26.6%

0.5 %

(US$ 258 millones)

Si mejora 1 punto en el Indice de percepción de la corrupción

De 22.6 % a 24.6 %

0.25%

(US$ 129 millones)

Cuadro Nº 4
Los efectos de la Opacidad en el costo del capital

PAIS

FACTOR

O

IMPUESTO EQUIVALENTE (%)

PRIMA DE RIESGO - PAIS


PERU

58

23

(tasa adicional sobre el nivel del impuesto a la renta)


563

(equivalente a 5.63 puntos adicionales de interés a ofrecer en papeles equivalentes a los emitidos por Singapur o Estados Unidos)


5.2. El costo de la corrupción regular, inercial


La corrupción regular, institucional, inercial, de acuerdo con el modelo derivado de los IpdC de Transparencia Internacional está significando una cifra anual de US$ 697 millones adicionales al Pbi actual. Esto equivale a un aumento del 1,4% sobre el PbI de US$ 50 mil millones (INEI, 2001).

Considerando la elasticidad empleo - producto11 (Ministerio de Trabajo, 1998) que se ha determinado en 0.53 para el periodo 1992 - 1997 y dado un crecimiento anual potencial -debido a la supresión del impuesto corrupción- del 1,4%, la cantidad de empleos que anualmente se pueden generar por este concepto es de 0,74%. En términos de puestos de trabajo, de acuerdo con la ENNIV 1994, dicho porcentaje equivale a 62,691 personas que podrían haber hallado un trabajo en vez de estar en el desempleo abierto o en la inactividad.

El impacto del crecimiento del PBI per cápita sobre los niveles de pobreza ha sido muy estudiado a nivel de la región (CEPAL, 2000). De acuerdo con estos cálculos, el Perú muestra una de las relaciones más bajas, lo cual desdice de la calidad del crecimiento económico que se ha tenido en la pasada década. Dichos resultados confieren a la economía peruana una capacidad de disminuir la pobreza en 0.37 por cada punto de crecimiento del PBI per cápita. El crecimiento potencial del 1,4% se habría traducido en una disminución anual de la pobreza del orden del 0,52%s. 57,500 personas dejarían anualmente la condición de pobreza o no caerían en ella de combatirse eficazmente la corrupción.

Cuadro Nº 5
El Costo económico anual de la corrupción inercial, regular

Variable

Cifra



PBI



US$ 697 millones



Empleo



62,691 puestos de trabajo que no se generan



Pobreza



57,500 personas que no dejan la pobreza


5.3. El costo de la corrupción sistémica: producto, empleo y pobreza


El develamiento de la corrupción sistémica en el país (Olivera, 1999 y 2001) y la evidencia de los costos incurridos en las diversas modalidades que esta adquirió durante el pasado régimen (ver el Cuadro Nº 4) permite medir el impacto que este desvío o captura de recursos ha significado para la economía en su conjunto en dos direcciones. Un primer efecto es en relación con el nivel de actividad (cuyo indicador es el PBI), su impacto en el nivel de empleo (cuyo indicador es la población económicamente activa en condición de ocupada -PEAO) y en el nivel de pobreza. Un segundo efecto se encuentra a nivel de la distribución del ingreso y de la incidencia de la pobreza extrema en el país.

5.3.1. Impacto en el nivel de actividad

El supuesto de partida es que el uso alternativo de los recursos desviados hacia la corrupción es un uso productivo12: el de la inversión bruta interna pública o privada. Siendo esto así, se busca determinar la sensibilidad del PBI a cambios en la tasa de inversión (ver el Gráfico Nº 1 y el cuadro Nº 6) cuantificando el impacto productivo de ese uso alternativo. Esta sensibilidad del PBI a cambios en la inversión se obtiene determinando el coeficiente de elasticidad producto - inversión13. Realizando el respectivo cálculo se ha obtenido que para los últimos 30 años de nuestra performance económica, la sensibilidad del producto a la inversión es de 0,5562. Esto significa que por cada punto porcentual de variación en la inversión, el PBI tiene una variación en igual sentido equivalente a poco más de medio por ciento. (ver el Gráfico Nº 2).

Una vez medido el impacto de la inversión sobre el producto bruto se puede determinar el impacto de este último sobre el nivel de empleo a través de obtener la elasticidad producto - empleo. Para nuestro caso, dados los cambios acontecidos en la estructura económica durante la última década, se ha trabajado con la información disponible de la PEA ocupada y el producto durante el periodo 1992 - 1997. De acuerdo con la información disponible, se ha obtenido que la sensibilidad del empleo a cambios en el producto es de 0.53. Esto quiere decir que si el PBI crece en un 1%, el empleo crecerá en 0.53%.

Cuadro Nº 6
Estimado de costos de la corrupción sistémica en el Perú (al 20/06/01)

Fuente

Fecha

Motivo

Persona

País depositario

Monto (US$)

El Comercio

8/05/01

Planilla magistrados

Montesinos


774,000

Diarios

7/05/01

Reelección

Elesván a Montesinos


17,000,000

El Comercio

4/05/01

Caballos

Ibárcena

Irlanda

75,000

El Comercio

25/04/01

Bloqueo

Montesinos

Luxemburgo

5,900,000

La República

19/04/01

Productos chinos

Joy Way y esposa

Suiza

343,000

La República

19/04/01

Productos chinos



9,400,000

RPP

19/04/01

Repatriación Pacific

Venero

Gran Caimán

12,000,000

Liberación

18/04/01

MIG 29

Rosvoorouzhenie

Israel

172,853,410

Liberación

18/04/01

Repatriación Pacific

Venero

Gran Caimán

1,999,974

La República, Gestión

18/04/01

Armas

Hermoza Ríos

Suiza

20,000,000

Liberación

17/04/01

Prensa chicha

Bresani


4,500,000

Liberación

3/04/01

Depósitos PIBank

Venero


40,000,000

La República

2/04/01

Siniestro aeronaves

Miyagusuku


10,000,000

La República

21/03/01

CCN Min Defensa

Callmel del Solar


3,000,000

Liberación

13/03/01

Varios

Milagros Malca

Gran Caimán

13,168,421

Liberación

13/03/01

Varios

Juan Valencia

Gran Caimán

16,633,840

Liberación

13/03/01

Varios

Trinidad Becerra

Gran Caimán

1,995,680

Liberación

13/03/01

Alquiler helicópteros

Salazar Monroe


1,500,000

Liberación

10/03/01

Elecc. Municipales

Hurtado Miller


750,000

El Comercio

9/03/01

Canal 4

Croussillat


13,618,000

La República

21/01/01


Chacón

Fr, Alem

504,758

La República

21/01/01


Yanqui

Luxemburgo

7,326,348

La República

21/01/01


Delgado de la Paz

Inglaterra

510,920

El Comercio

3/01/01

Villalobos

Montesinos


90,000

El Comercio

1/01/01


Malca


14,000,000

El Comercio

30/12/00


Villanueva Ruesta


745,000

El Comercio

30/12/00

López Paredes (nar)

Montesinos


10,000,000

El Comercio

24/12/00

López Paredes (nar)

Corrochano


4,000,000

La República

30/11/00


Salas


30,000

La República

29/11/00


Montesinos

Suiza

22,000,000

La República

25/11/00


Promoción Montesinos


14,500,000

La República

25/11/00


Trinidad Becerra e hijas


18,643,276

La República

25/11/00


Mariella Zimmerman- Orlando


27,023,218

La República

18/11/00


JL y Ma R Aguilar Montesinos

Gran Caimán

5,050,000

La República

12/11/00

Narco

Montesinos

Cash

1,000,000

La República

9/11/00


Venero

Gran Caimán

3,683,529

La República

4/11/00

Armas, narco

Montesinos

Suiza

48,000,000

El Comercio

14/09/00

Tránsfugas

Kouri


15,000

El Comercio



Montesinos


50,000,000

El Comercio


Caja Militar Policial

Mafia Montesinos


300,000,000







Total estimado





872,633,374

Calculado el impacto del producto sobre el empleo se puede estimar el efecto de este último sobre el nivel de pobreza, asumiendo que el empleo al generar ingresos adecuados permite que la población empleada supere el costo de la canasta básica de consumo y, así, cruce la línea de pobreza. Es decir, se asume que hay una relación inversa entre el empleo y la pobreza. Si el empleo aumenta es de esperar una disminución del nivel de pobreza. Para el caso peruano, la CEPAL (CEPAL, 2000) ha encontrado una asociación un poco débil14 al respecto pero con el signo esperado. Si el empleo crece en un 1% es de esperar que la población en condición de pobreza disminuya en un 0.39% (ver el Cuadro Nº 8).

Gráfico Nº 1
Inversión y PBI del Perú (US$ millones)

Gráfico Nº 2
elasticidad producto - inversión, Perú 1970 - 1999

Cuadro Nº 7
Empleo, pobreza y PBI: Perú 1994 - 1998

PERU URBANO

VARIABLE

ENNIV 1994


ENAHO 1998

PEA ocupada


8,754,307

11,119,527

Inversion (Millones de NS 1994)


21,931

40,465

Pobreza (personas)


11,068,736

10,807,675

Gráfico Nº 3
Perú urbano: Elasticidades empleo - producto, 1961 - 1997

Cuadro Nº 8
Elasticidades empleo - producto (1961 - 1997). Perú urbano


D Empleo (*)

%

D PBI

%

Elasticidad

Empleo - producto

1961/1940

1.8

5.3

0.34

1972/1961

2.8

5.3

0.52

1981/1972

2.9

3.8

0.75

1984/1981

-1.5

-4.3

0.35

1990/1986

-1.4

-6.5

0.22

1992/1990

0.3

1.3

0.19

1997/1992

4.2

7.9

0.53

Gráfico Nº 4
Elasticidad pobreza producto (1990 - 1997). Cifras anualizadas

Cuadro Nº 9
Elasticidad pobreza producto


1990-1997

Anualizado

PBI pc15

Pobreza

Elasticidad

PBI pc

Pobreza

Elasticidad

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Honduras

México

Panamá

Perú

Uruguay


33,2 %

12,1 %

11,5 %

53,3 %

16,7 %

7,9 %

9,8 %

21,7 %

5,3 %

7,5 %

14,4 %

29,1 %

27,2 %


- 18,8 %

- 4,1 %

- 25,6 %

- 39,4 %

- 4,3 %

- 16,7 %

- 10,7 %

- 2,5 %

- 1,3 %

10,3 % - 25,0 %

- 9,8 %

- 50,0 %

- 0,565

- 0,337

- 2,230

- 0,739

- 0,255

- 2,110

- 1,093

- 0,115

- 0,252

1,368

- 1,736

- 0,335

- 1,838


0,04 0,02

0,02

0,06

0,02

0,01

0,01

0,03

0,01

0,01

0,02

0,04

0,03

- 0,03

- 0,01

- 0,04

- 0,07

- 0,01

- 0,03

- 0,02

- 0,00

- 0,00

0,01

- 0,04

- 0,01

- 0,09

- 0,70

- 0,36

- 2,64

- 1,10

- 0,28

- 2,35

- 1,19

- 0,13

- 0,26

1,35

- 2,07

- 0,39

- 2,70

El costo estimado de la corrupción sistémica en el pasado régimen ascendería a US$ 872,633,37416 (ver el detalle en el Cuadro Nº 5). Dicho monto equivale a un 6,5% de inversión adicional sobre el nivel promedio de mediados de los noventa (ver gráfico respectivo). Dada la elasticidad producto - inversión de 0.5562 el impacto adicional sobre el producto bruto resulta equivalente al 3,6%.

Un crecimiento adicional del PBI en 3,6% tiene un impacto del 1,92% en la generación de empleo y, consecuentemente, el incremento respectivo en el PBI per cápita induce a una disminución de la pobreza en un 1,40% adicional.

En términos del impacto sobre el empleo se estaría ante 163,706 puestos de trabajo que dejaron de crearse por desviarse estos recursos de su uso productivo hacia la corrupción. En términos de pobreza, el costo equivale a 155,400 personas que habrían logrado dejar su condición de pobres. Como ya se mencionó, anteriormente, el tipo de crecimiento económico adoptado en los noventa no ha permitido una asociación más fuerte entre empleo y disminución de la pobreza (Gamero, 2000, CEPAL, 2000).

Cuadro Nº 10
El Costo económico de la corrupción sistemica

Variable

Cifra



PBI



US$ 1,800 millones



Empleo



163,706 puestos de trabajo que no se generan



Pobreza



155,400 personas que no dejan la pobreza

5.3.2. Impacto en la distribución del ingreso y pobreza extrema

Los recursos desviados hacia la corrupción pueden considerarse como una transferencia pública. En este caso los recursos se concentrarían en el sector de mayores ingresos, teniendo un comportamiento claramente regresivo17 sobre la distribución del ingreso. Sin embargo, estos recursos desviados hacia la corrupción tienen un uso alternativo, esto es su aplicación en los sectores de pobreza extrema. En este sentido son una transferencia hacia los más pobres y tienen un impacto claramente progresivo.

En el caso que estos recursos se hubieran canalizado hacia el 20% más pobre de la población del país, su impacto sería muy importante en el mejoramiento de la desigualdad, que se expresa en una disminución del coeficiente Gini18. Si los recursos corresponden a la corrupción de nivel 1 (US$ 572 millones) dicho coeficiente que está en 0.49 bajará a 0.46. Si estamos en una corrupción de nivel 2 (US$ 872 millones), la mejora en el Gini se expresará en un descenso de dicho indicador hasta 0.453.

Cuadro Nº 11
Transferencia de los recursos de la corrupcion hacia el quintil más pobre de la población: impacto en el gini




Efecto sobre el Gini inicial

Ingreso medio 2000

-5.1%

-7.5%

Decil

Población

Normal

Corrupción Nivel 1

Corrupción Nivel 2

Más pobre

5 268 432

55.3

87.0

103.6

2

5 257 490

129.0

129.0

129.0

3

5 255 874

217.7

217.7

217.7

4

5 258 611

350.7

350.7

350.7

Más rico

5 254 557

848.4

848.4

848.4

Total

26 294 964

320.1

326.4

329.7


Gini

49.0%

46.6%

45.3%

Un primer impacto de los recursos de la corrupción orientados hacia el quintil más pobre es el mejoramiento en la distribución del ingreso. Un segundo impacto es la disminución de la pobreza extrema. En el caso analizado, dependiendo de si la transferencia corresponde al nivel 1 ó 2 de corrupción, la pobreza extrema que hacia el año 2000 ascendía a 29,7% podría disminuir hasta 19,7% y 14,9% respectivamente.

Cuadro Nº 12
Transferencia de los recursos de la corrupción hacia el quintil más pobre de la población: impacto en la disminución de la pobreza extrema

Pobreza extrema


Tasas del 2,000

Corrupcion Nivel 1

Corrupcion Nivel 2

Incidencia

27.8%

19.7%

14.9%

Brecha

10.2%

4.6%

3.0%

Severidad

5.2%

1.6%

0.9%

Efecto sobre la Incidencia

-29.0%

-24.3%

Efecto sobre la Brecha

-54.8%

-36.0%

Efecto sobre la Severidad

-69.2%

-42.4%

Gráfico Nº 5
Impacto de los recursos de la corrupción sobre la pobreza extrema

Gráfico Nº 6
Impacto en la distribución del ingreso de la transferencia de recursos desviados a la corrupción hacia el quintil más pobre de la población (año 2000)

De concretarse el desvío de recursos hacia la corrupción, el centil más rico de la población aumenta sus ingresos medios y por esta vía genera un empeoramiento en la distribución del ingreso. Genera un efecto regresivo que va del 2 al 3%.

Cuadro Nº 13
Transferencia de los recursos de la corrupcion hacia el centil más rico de la población: impacto en el gini



Ingreso medio 2000

Decil


Población

Normal

Corrupción Nivel 1

Corrupción Nivel 2

Más pobre

2 638 968

36.9

36.9

36.9

2

2 629 464

73.8

73.8

73.8

3

2 624 214

110.2

110.2

110.2

4

2 633 276

147.7

147.7

147.7

5

2 624 089

192.7

192.7

192.7

6

2 631 785

242.7

242.7

242.7

7

2 639 044

304.4

304.4

304.4

8

2 619 567

397.4

397.4

397.4

9

2 626 940

533.8

533.8

533.8

Más rico

2 627 617

1162.9

1226.3

1259.6

Total

26 294 964

320.1

326.4

329.7


Gini

0.490

0.500

0.505


Efecto sobre el gini inicial

2.0%

3.0%

Gráfico Nº 7
Impacto regresivo de la corrupción

Gráfico Nº 8
Impacto en la distribución del ingreso de la transferencia de recursos desviados a la corrupción en el centil más rico de la población (año 2000)


Queda claro, entonces, el impacto adverso que significa para la economía la presencia de corrupción por los recursos que aparecen desviados hacia ella en desmedro de su utilización en labores productivas, a través de su canalización en inversión pública o privada. Este hecho no hace sino restringir el crecimiento económico del país y la recaudación de mayores impuestos. Los recursos de la corrupción acaban concentrándose -para su usufructo- en los sectores de mayores ingresos relativos, en desmedro de los sectores de menores ingresos que ven recortado el presupuesto público y por esta vía la calidad y cobertura de la inversión social que los beneficiaría directamente.

Desde este punto de vista la corrupción constituye un impuesto altamente regresivo ya que no hace sino concentrar más los recursos en el decil de mayores ingresos. Transfiere recursos de la sociedad como un todo hacia el sector público localizado en los denominados sectores vulnerables.

Para los sectores en pobreza extrema o en el desempleo, la corrupción les limita sus oportunidades de salir de la pobreza y de acceso al mercado de trabajo en condiciones dignas. Si la corrupción regular, inercial ya significaba un costo importante para la economía: menos inversión, menos crecimiento, mayor desempleo y mayor pobreza; la presencia de la corrupción sistémica de la década anterior puede verse como el sobre costo económico de ella. Dicho sobre costo hace que la recesión sea más prolongada, que haya mayor desempleo y que haya mayor pobreza.


Bibliografía


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1999 "Transparencia y rendición de cuentas en hospitales públicos: el caso peruano", Documento de trabajo R - 383, BID, Washington.

Gamero, Julio
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Kaufmann, Daniel
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Klitgaard, Robert
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Mauro, Paolo
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1997 "Los efectos de la corrupción en el crecimiento, la inversión y el gasto público: un análisis tranversal de países", Institute for International Economics, Corruption and the global economy, Washington.

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Olivera, Mario
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2001 "The Opacity Index, enero www.opacityindex.com

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2000 "Corruption Perception Index 2000", Berlín.
1999 "Corruption Perception Index 1999 -Framework document", Berlín.

Treisman, Daniel
1999 "The causes of corruption: a cross - national study", UCLA, California.


Anexos

Anexo Nº 1: Indice de percepción de la corrupción para 90 países: encuestas utilizadas en su estructura
Percepciones de la corrupción del año 2000 según Transparencia Internacional [click]

Anexo Nº 2: Composición del Indice de Opacidad, año 2,000 [click]

Anexo Nº 3: Medición del Indice de Opacidad en sus distintos componentes para el Perú [click]

__________


Julio H. Gamero R. Economista con Maestría en Gestión y Desarrollo. Profesor de la Universidad Nacional de Ingeniería. Consultor en políticas sociales, empleo y pobreza. Ha sido miembro de la Secretaría Técnica de la Iniciativa Nacional Anticorrupción. Es actualmente Presidente de DESCO.




[índice]

Revista Probidad
Edición Diecisiete
diciembre/2001-enero/2002
contacto@probidad.org



1El principal es cualquier actor que delega funciones a un agente. La estructura de incentivos no necesariamente motiva al agente a comportarse en el mejor interés del principal. El problema central en este contexto es el de la asimetría de la información: el principal no tiene la necesaria información para determinar los esfuerzos de los agentes.

2Como se señala (Alcazar y Andrade, 1999) no siempre será factible impedir un monopolio (como el control aduanero en los aeropuertos), en cuyo caso la estrategia deberá basarse en reducir la discrecionalidad (determinar cuáles maletas se inspeccionan al azar) y aumentar la transparencia (informar claramente a todos los pasajeros sobre lo que está permitido y realizar la inspección a la vista del público).

3Las fuentes utilizadas en la "encuesta de encuestas" son las siguientes: Economist Intelligence Unit (Country risk service and country forecasts), Gallup International, Institute for management development (World competitiveness yearbook), Polital & Economic risk consultancy (Asian intelligence issue), Political risk services (International country risk guide), World Bank (World development report & private sector survey) y World economic forum & Harvard Institute for International development (Global competitiveness survey)

4Será presentado a comienzos de abril en Miami en el marco de la XV Conferencia Internacional sobre nuevos acontecimientos en la administración financiera gubernamental.

5Un análisis similar se encuentra detrás de la estimación del Indice de Opacidad por Price Waterhouse Coopers.

6Soto pone el ejemplo de que se crean incentivos para contratar grandes proyectos de defensa en lugar de dispensarios rurales especializados en atención preventiva.

7Prueba de ello es la tendencia en los países en desarrollo a financiar megaproyectos de infraestructura de dudoso valor social usualmente llamados "elefantes blancos". Ello lleva a decisiones de inversión y tecnología inadecuadas.

8Entre las prácticas identificadas por Osterfeld como ejemplos de corrupción expansiva se encuentra el soborno de jueces, políticos o burócratas por parte del sector privado.

9El argumento que un soborno podría favorecer el desarrollo económico está viciado, aún en el contexto que éste sea usado para evitar regulación inadecuada o excesiva. "El problema de la corrupción en México" comentó un funcionario público "es que aquí se derrocha un millón de pesos para robar mil" (Transparencia Internacional, 1999).

10Indice desarrollado por Price Waterhouse y presentado recién en abril del año en curso. Resume los aspectos concernientes al grado de institucionalidad de un país. Resaltan elementos como la poca transparencia, inestabilidad en las reglas de juega, escasa predicitibilidad, alta volatilidad y no autonomía del poder judicial.

11Es el grado de sensibilidad del empleo a cambios en el PBI. En otras palabras, cuántos empleos se generan o pierden ante un aumento o disminución del producto.

12Más aún, que la mayoría de los recursos encontrados a la red de Montesinos estuvieran depositados fuera del país, refuerza esta idea. En la práctica dichos recursos han seguido un comportamiento similar al de la fuga de capitales.

13La elasticidad producto - inversión se ha calculado de la regresión econométrica entre el logaritmo del PBI y el logartimo de la inversión. El coeficiente de la ecuación resultante es la elasticidad producto - inversión.

14La relación débil obedece a la naturaleza del crecimiento económico. El tipo de crecimiento económico adoptado en los noventa no se ha caracterizado por generar empleo adecuado sino, más bien, creciente subempleo. En otras palabras, el empleo generado no se ha traducido en disminución de la pobreza ("empleos pobres")

15PBI per cápita

16Monto estimado al 20 de junio del 2001.

17Un comportamiento regresivo en la distribución del ingreso acontece cuando los sectores más ricos concentran más recursos en contraste con los sectores sociales más pobres. Inversamente, un comportamiento progresivo en la distribución del ingreso ocurre cuando los más pobres mejoran su participación en el ingreso nacional en una mayor tasa que la de los sectores más ricos.

18El coeficiente Gini oscila entre 0 y 1. Mientras más cercano esté a 1 indicará mayor desigualdad. Más cercano a 0 indicará mayor equidad.